《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）深化投資體制改革的重要思想是發揮市場對資源配置的基礎性作用，改革政府對企業投資的管理制度，落實企業投資決策自主權，使企業成為投資決策的主體，同時規范政府投資行為。投資體制改革后，政府對投資項目的監管政策發生了重要變化：

    1、對于政府投資的項目仍然采取“審批制”，一般要審批項目建議書和可行性研究報告；

    2、對于不使用政府性資金的重大項目和限制類項目采取“核準制”，政府投資主管部門只核準“項目申請報告”，不再審批項目建議書、可行性研究報告。

    3、對于其他的企業投資項目實行“備案制”，只要到地方政府投資主管部門去辦理備案手續即可，不需要編制項目申請報告，但是一般應當編制可行性研究報告。

    作為具體撰寫項目申請報告的工程咨詢人員和核準項目申請報告的政府投資主管部門的工作人員，都需要進一步領會投資體制改革的內涵，弄清楚審批制、核準制和備案制之間以及項目申請報告和可行性研究報告之間的關系。

    1、投資體制改革后，政府投資的項目仍然采取“審批制”。

    在市場失靈的情況下，如公共物品的外部性較強的情況下，需要政府投資。政府投資的范圍主要集中在關系到國家安全和市場不能有效配置的經濟和社會領域，包括公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境等，政府一般不進入競爭性領域進行投資。

    政府投資的方式可以分為三種：第一，直接投資，政府從財政預算中進行財政性撥款，直接用于投資建設項目。第二，資本金注入，政府作為投資方注入資本金，并應該行使相應股東的權益。政府一般實行委托或成立投資公司實行股權托管。第三，投資補助和貸款貼息。

    對于直接投資和資本金注入方式的，仍采取審批方式，但只審批項目建議書和可行性研究報告，一般不再審批開工報告，但大型項目例外。政府性投資項目的可行性研究報告，一般既要從投資主題視角進行論證，又要從社會的、政府的視角進行論證，主要內容表現為項目的市場前景、產品技術工程設備方案、經濟效益、投資估算、融資方案、規劃布局、資源利用、征地移民、生態環境、經濟和社會影響等方面進行綜合論證。

    而對于投資補助、貸款貼息等項目，一般只審批資金申請報告。安排給耽擱投資項目的投資補助或貼息貸款原則上不能超過2億元。超過的，按直接投資或資本金注入方式管理，審批可行性研究報告。安排給單個投資項目的中央預算內投資資金額超過3000萬元，且占項目投資總額50%以上的，也按直接投資或資本金注入方式管理，審批可行性研究報告；3000萬元以下的一律按投資補助和貸款貼息管理，只審批資金申請報告。

    2、不使用政府性資金的重大項目和限制類項目采取“核準制”。

    核準制關注外部性和公共性問題，投資主體的投資行為給外部社會帶來的有利或不利的影響，包括正的外部性和負的外部性。核準制進行審核所涉及的層次更高，內容更廣，包括經濟、社會、資源、環境等綜合論證，對前期論證提出更高的要求。核準制主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行審查。

    實行核準制的項目列入《政府核準的投資項目目錄》，具體包括內資企業在我國境內的投資建設項目，包括農林水利、能源、交通運輸、信息產業、原材料、機械制造、輕工煙草、高新技術、城建、社會事業、金融，另外還包括內資企業在境外投資的項目和外資企業在我國境內投資的項目。對所有的境外投資，包括新建、并購、參股、增資、再投資項目，不分企業所有制，不分資金來源、投資形式和方式，均需要從維護經濟安全、符合產業政策、保障公共利益、資本項目管理等公共管理的角度進行核準。對于中外合資、中外合作、外商獨資、外商并購境內企業、外商投資企業增資等外商投資項目進行核準制，從原來的項目建議書和可行性研究報告審批改為只核準項目申請報告。

    3、不使用政府性資金的企業投資的其他項目實行“備案制”。

備案制下，投資主體只要到當地政府主管部門辦理備案手續即可，不需要編制項目申請報告，但是一般應編制可行性研究報告，作為決策的依據、申請貸款的依據和進行初步設計的依據。

    4、政府外債項目區別不同情況實行審批制、核準制或備案制。

    借用國外貸款的項目必須納入國外貸款項目規劃，未納入此規劃的項目不得向國際金融組織或外國政府提出貸款申請。

    由中央統借統還的項目，按照中央政府直接投資項目進行管理，實行審批制，除應當報國務院及國務院投資主管部門審批的項目外，項目建議書、可行性研究報告均由省級發展改革部門審批，審批權限不得下放。

    由省級政府負責償還或提供貸款擔保的項目，按照省級政府直接投資項目進行管理，實行審批制，除應當報國務院及國務院投資主管部門審批的項目外，項目建議書、可行性研究報告均由省級發展改革部門審批，審批權限不得下放。

    由項目用款單位自行償還且不需政府擔保的項目，凡《政府核準的投資項目目錄》中所列的項目，實行核準制，其項目申請報告分別由省級政府主管部門或國家發改委核準，或由國家發改委審核后報國務院核準。

   《政府核準的投資項目目錄》之外的項目，實行備案制，報地方省級投資主管部門備案。審批制、核準制和備案制的區別見表1：

項目	審批制	核準制	備案制
適用范圍不同	政府投資的項目	不用政府性資金的企業投資 的重大項目和限制類項目	不用政府性資金的 企業投資的其他項目
審核重點不同	投資決策是否正確 對社會是否造成危害	對社會是否造成危害	政府掌握信息
審核程序不同	先審批項目建議書，后 審批可行性研究報告	只核準項目申請報告	備案（可行性研究報告）

    審批制條件下可行性研究報告的功能表現為報請政府主管部門審批的依據，向銀行申請貸款的依據，委托設計單位進行初步設計的依據，也是投資方進行投資決策的依據。

    核準制條件下可行性研究報告的作用是投資方進行投資決策的依據和向銀行申請貸款的依據，以及委托設計單位進行初步設計的依據，不再具有報請政府主管部門審批的功能。

    備案制條件下可行性研究報告與核準制條件下的功能和內容相當，是投資方進行投資決策的依據和向銀行申請貸款的依據，以及委托設計單位進行初步設計的依據，也不再具有報請政府主管部門審批的功能。

    審批制、核準制和備案制條件下可行性研究報告的功能變化見表2：

項目	審批制	核準制	備案制
可行性 研究報告 的功能	審批的依據
	申請貸款的依據	申請貸款的依據	申請貸款的依據
	初步設計的依據	初步設計的依據	初步設計的依據
	投資決策的依據	投資決策的依據	投資決策的依據

    審批制條件下，可行性研究報告的內容比較全面，不僅包括市場前景、財務評價、資金來源、產品和技術方案等內在情況，還包括環境、能源、資源、經濟影響和社會影響等外部影響。

    而核準制與備案制條件下，投資項目仍然要編制可行性研究報告，這是可行性研究報告的主要內容為市場前景、財務評價、資金來源、產品和技術方案等。而環境、能源、資源、經濟影響和社會影響等外部性問題可不再論述。

    核準制下，可行性研究報告的主要作用是投資決策的依據，申請銀行貸款的依據，初步設計的依據；而項目申請報告是按核準要求報送的項目論證報告，主要功能為企業獲得政府部門對擬建項目的行政許可，是政府主管部門核準的依據。

    核準制下，可行性研究報告的主要研究市場前景、工程設備技術方案、投資估算、財務分析，風險分析等，而項目申請報告主要研究發展規劃布局、資源利用、能源節約、征地移民、生態環境、經濟安全、防止壟斷、經濟和社會影響等。

    核準制下，可行性研究報告從微觀企業角度，主要是市場、工程、融資、財務等方面；二項目申請報告則從政府角度、宏觀角度、外部性角度論證，包括經濟、社會、資源、環境等。

    核準制下項目申請報告與可行性研究報告的區別見表3：

項目	可行性研究報告	項目申請報告
功能不同	投資決策的依據， 申請銀行貸款的依據	政府核準的依據， 獲得行政許可的途徑
內容不同	市場、技術、工程、融資、 財務評價等	規劃、土地、經濟、社會、資源、 能源、生態環境等
角度不同	微觀投資主體角度	政府角度、宏觀角度、外部性角度

    1、實行審批制的政府投資項目的作業流程

實行審批制的政府投資項目首先上報“項目建議書”，通過政府主管部門審批后，到城市規劃部門、國土資源部門、環境保護部門辦理相關手續，城市規劃部門出具的城市規劃意見，國土資源部門出具的項目用地預審意見，環境保護主管部門出具的環境影響評價文件的審批意見，同時委托工程咨詢機構編制可行性研究報告，一起上報政府主管部門審批。

    2、實行核準制的企業投資項目的作業流程

實行核準制的企業投資項目首先到到城市規劃部門、國土資源部門、環境保護部門辦理相關手續，然后與項目申請報告一起上報政府主管部門核準，對于重大的投資項目政府委托有資質的工程咨詢機構審核項目申請報告，并給出評估報告，政府主管部門最后進行核準。

    3、實行備案制的企業投資項目的作業流程

實行備案制的企業投資項目首先到地方政府主管部門備案，備案以后，憑備案手續到城市規劃部門、國土資源部門、環境保護部門辦理相關手續。

    實行核準制以后，投資企業開始遞交項目申請報告，但是存在很多問題：一方面，業主方對核準制的理解存在偏差，認為項目申請報告就是可行性研究報告，對于項目申請報告認識不清。另一方面，工程咨詢機構編制的項目申請報告框架結構存在混亂現象，編制的項目申請報告內容深度缺乏統一規范，政府主管部門委托工程咨詢公司評估時，工程咨詢機構的評估內容和對象存在分歧。

    國家發改委規定，從2007年9月1日起，報政府主管部門的項目申請報告必須按項目申請報告通用文本上報，否則不予采用。

    項目申請報告通用文本的框架內容上的深度和框架的范圍性，具體的框架和內容如下：申報單位及項目概況，發展規劃、產業政策和行業準入分析，資源開發及綜合利用分析，節能方案分析，建設用地、征地拆遷及移民安置分析，環境和生態影響分析，經濟影響分析，社會影響分析。

    項目申請報告應該由具備相應工程咨詢資質的機構編制，其中，國務院投資主管部門核準的項目，項目申請報告應由具有甲級工程咨詢資質的機構編制。